2026年4月22、23日，中央办公厅、国务院办公厅联合连续发布《关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》[1]与《碳达峰碳中和综合评价考核办法》[2]两项核心文件，承接“十五五”规划绿色发展部署，标志我国碳排放双控正式从政策规划转向考核执行阶段，为碳达峰目标落地划定标尺、明晰路径。《双碳考核办法》承担了绿色发展目标逐级分解、承上启下的关键作用，《节能减碳工作》是落实绿色发展目标的具体路径，为怎么来实现降碳提供工作思路。

  《双碳考核办法》聚焦地方碳考核核心环节，实行中央统筹、部门协同、一岗双责、因地施策的考核机制。考核设置控制指标与支撑指标两类，前者涵盖碳排放总量、碳强度降低、煤炭与石油消费总量、非化石能源占比五大核心约束；后者包含能耗强度、工业碳排、绿色建筑交通等辅助维度，兼顾刚性约束与弹性调控。考核采用“上下结合”模式，国家定总目标、地方结合禀赋制定分阶段方案，年度开展自评、部门评价、实地核验，考核结果分“优秀、合格、不合格”三级，与地方政府考核直接挂钩。

  考核指标通过对碳排放驱动因素形成系统性约束，引导地方从产业、能源、公共领域多维度推进减排。依据LMDI分解框架，碳排放变化由人口、经济、产业体系、能源强度、能源结构及碳排放系数六因素共同决定。双碳考核体系主要是通过产业体系、能源强度、能源结构、碳排放系数四大路径发挥抑制作用。实证显示，各省减排驱动模式差异显著，考核将依据地区禀赋实施差异化引导，推动地方由被动减排转向主动转型，形成全国协同降碳格局。

  《节能减碳工作》以质量引领、协同推进为核心，明确节能降碳与能源安全、产业升级统筹路径。能源端锚定煤炭、石油消费逐步达峰，依托国内能源自给率稳步提升，严控化石能源消费，全力发展非化石能源与新型储能。产业端新引入碳排放等量/减量置换机制，强化“两高”项目源头管控，通过淘汰落后产能、节约能源改造、清洁能源替代等实现减排。同时以园区为抓手推进精细化治理，强化钢铁、石化等高耗能行业改造。此外，首次将数字基础设施纳入节能降碳重点，严控数据中心、通信基站能耗，适配算力产业绿色发展需求。

  我们认为，政策落地将催生多重绿色机遇：（一）全球能源格局重构背景下，地缘冲突加剧能源供给波动，推动我们国家能源转型与产业升级过程，绿色发展机遇显现。国际油价高企强化煤炭成本优势，推动煤化工产业需求上行；新能源凭借安全韧性优势，光伏、锂电、电动车出口大幅度增长。为适配高比例新能源并网，新型电力系统、储能及特高压输电设施建设提速，投资空间广阔。（二）工业、建筑、交通、数字基建等领域低碳改造需求释放，零碳园区、绿色建材、氢能重卡、绿色算力等新场景加速落地。高耗能行业通过产能置换、节能技改、碳市场约束等加速转型。

  4月22、23日，中央办公厅、国务院办公厅连发两项绿色低碳发展的重点政策文件，分别为《关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》[3]（以下简称“《节能减碳工作》”或“《意见》”）及《碳达峰碳中和综合评价考核办法》[4]（以下简称“《双碳考核办法》”或“《办法》”）。《节能降碳工作》乃承接并细化《十五五规划纲要》[5]中对有关绿色发展的工作部署，《双碳考核办法》则是落实“十五五”期间全方面实施碳排放总量和强度双控的重要环节，早在3月7日的国务院新闻办“十五五”规划吹风会[6]上就已提前预告。

  我们认为，这两项文件一体两面、互为表里，是落实十五五绿色发展目标、推进相关重大工程的重要抓手与锚点，为协同推进实体经济高水平质量的发展与经济社会全面绿色低碳转型、促进节能降碳工作与能源安全、产业升级深度结合，提供了具体路线图，确立了绩效跟踪机制。具体分析：

  ► 《双碳考核办法》承担了绿色发展目标逐级分解、承上启下的关键作用。《十五五规划纲要》[7]在绿色低碳方面围绕降碳减污、生态环保等提出5项指标。其中，依照国家自主贡献目标，提出单位国内生产总值二氧化碳排放累计降低17%，非化石能源占能源消费总量比重的25%，继续推动重点领域绿色低碳转型。相应的，《双碳考核办法》要求各省制定省级碳达峰行动方案并确定五年及分年度目标，并将碳排放总量、碳排放强度降低、非化石能源消费占比等指标纳入考核指标体系中。

  ► 《节能减碳工作》是落实绿色发展目标的具体路径，为怎么来实现降碳提供工作思路。承接《十五五规划纲要》中将推动高水平发展确定为“十五五”时期经济社会持续健康发展的主题，《节能降碳工作》也明确了要将“更高水平”与“更高质量”的要求融入减碳工作中，以节能降碳推动产业提质升级、维护能源安全，为实现碳达峰碳中和、加快经济社会发展全面绿色转型提供有力保障。

  碳排双控体系分为五个层级，分别为地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹[8]。《碳达峰碳中和综合评价考核办法》是碳排双控体系中“地方碳考核”的关键制度基石，正式将双碳工作成效纳入地方考核评价体系，以自上而下的考核评价推进自下而上的低碳工作。

  ► 考核总则：一岗双责，因地施策。该项考核评价工作由中央组织部统筹指导，由国家发展改革委会同有关部门实施。评价考核实行一岗双责，坚持统筹兼顾、客观公正、科学规范、注重实效的工作原则。此外，《双碳考核办法》也考虑地方差异化发展禀赋与现状，体现“因地施策”的特点。文件中提及，在制定省级行动方案时，应当围绕实现国家层面目标，并考虑不一样地区的主体功能定位、产业和能源结构、自然资源禀赋等因素，统筹好刚性约束和弹性调控，体现差异化要求。

  ► 考核内容：战略牵引，指标清晰。考核以评价考核指标体系为基础，各省依照国家层面目标确定本地区各项指标的五年目标和分年度目标，以各项指标对每年目标的达成情况，形成“优秀”、“合格”、“不合格”的考核结果。评价考核设置控制指标、支撑指标。其中，控制指标包括一系列对实现碳达峰目标起决定性作用的指标，包括碳排放总量、碳排放强度降低、煤炭消费总量、石油消费总量、非化石能源消费占比等；支撑指标包括在主要碳排管控领域有代表性且对“双碳”目标具有支撑作用的指标，包括节能、工业、城乡建设、交通运输、公共机构、碳排放权交易等。评价考核负责部门包括国家发展改革委、生态环境部、国家能源局等九部门。我们大家都认为，碳排放强度降低纳入控制指标，能耗强度降低纳入支撑指标，体现能耗双控制度转向碳排双控制度的过渡性考量，给予地方一定缓冲空间。

  ► 考核程序：年度开展，多方参与。《办法》明确评价考核按年度开展，确定了地方自评、部门评价、实地核验、综合评定等工作程序。评价考核结果经党中央、国务院审定后，由中央组织部、国家发展改革委按程序向省级党委和政府反馈。在结果评定上，控制指标达标与否成为“合格”与“不合格”的分界线。办法未采用“赋值打分”的传统考评模式，各项指标按照是否完成年度目标评定为达标或不达标，并根据各项指标的达标情况确定评价考核结果：控制指标和支撑指标全部达标的地区评定为“优秀”，1项及以上控制指标不达标或3项及以上支撑指标不达标的地区评定为“不合格”，其余为“合格”。

  • 考核结果运用：刚性约束，长效激励。《办法》明确，根据评价考核结果对有关省级地区进行约谈、通报提醒、通报表扬。其中，评价考核结果为“不合格”的省级地区应限期整改，逾期整改不到位的视情由中央组织部、国家发展改革委会同有关部门进行约谈；评价考核结果为“合格”但部分指标不达标的，由有关指标评价考核负责部门进行通报提醒；评价考核结果为“优秀”或者单项指标表现突出的，由国家发展改革委会同有关部门进行通报表扬和宣传推广。

  与能耗双控制度不同，此次《办法》体现出碳排双控“上下结合”推进目标达成的特点。以往能耗双控制度下，国家层面目标更多经由“自上而下”的方式分解至地方。而本次《办法》精确指出，要采用“上下结合”方式，由各地依照国家统一的工作要求，因地制宜结合实际研究提出目标并编制行动方案，经国家层面衔接审核、报党中央和国务院审定后作为评价考核依据。办法还明确要求衔接审核要体现差异化，不对各地作“一刀切”要求[9]。“上下结合”的行动方案制定方式兼顾了全国双碳目标统一性与地区发展差异性，既体现中央统筹规划的整体性，也能适当赋予地方自主空间，实现全国目标与地方实际的有效衔接。

  此外，《办法》也对“十五五”时期及之后的工作机制进行整体部署，突出不同时期的工作重点，同时体现国家双碳政策实施的持续性。

  ► “十五五”时期，中央层面围绕如期实现2030年前碳达峰目标，制定“十五五”碳达峰行动方案，作为省级方案制定的基础依据；省级政府层面需结合自己资源禀赋、产业体系，将国家目标拆解为可落地、可考核的五年及分年度目标，制定省级碳达峰行动方案，提出适配本地的具体任务举措。

  ► 从“十六五”时期起，中央政府在每个五年规划期的第一年内制定全国碳排放控制行动方案，省级政府制定省级碳排放控制行动方案，推动逐步实现碳中和。

  基于数据可得性，我们收集整理了各省（自治区、直辖市）部分指标的最新数据，如图表4、5所示。

  ► 碳排控制能力方面，西部及西北省份或面临较重工作任务。考虑“十五五”期间碳排双控体系以强度控制为主、总量控制为辅，我们着重关注各省碳强度横向比较表现及与全国水平比较表现。基于最新可得的2022年数据，在30个省（自治区、直辖市）中，有17个省份的碳排放强度高于全国水平，其中，宁夏、内蒙古、新疆、山西的碳排放强度较高。我们大家都认为，考虑《考核办法》注重“因地施策”，该部分省份尽管面临较重的降碳任务，但在协调发展与降碳之间或将预留一定空间，有望实现平稳过渡。

  ► 清洁能源消费方面，风光水资源丰富的省份或将受益，重工业占比较大地区或加速清洁能源替代。基于最新可得的2023年数据，有16个省份的可再次生产的能源消费比例高于全国水平，其中青海、云南、四川的可再次生产的能源消费占比处于全国前列。从化石能源消费总量来看，内蒙古、山东、河北、山西等省份对煤炭或石油的消费总量较高。我们大家都认为，对于这部分省份，推动化石能源消费达峰、加快清洁能源替代或将成其能源结构转型的重点任务之一。

  ► 碳市场政策落实方面，当前全国碳市场行业降碳任务集中于少数省份，行业扩容后降碳压力分布更为分散。基于当前纳入全国碳市场的发电、钢铁、水泥及电解铝四大行业，我们得知，这四大行业的碳排放量集中分布于少数省份，如河北、内蒙古、江苏、山东等；四大行业的重点排放单位数量也呈现相似的分布格局。我们进一步分析了目前不属于全国碳市场覆盖范围但按生态环境部要求纳入2026年度温室气体排放报告管理工作范围的行业，即石化、化工、民航、造纸、建材（平板玻璃）、有色（铜冶炼）[10]。多个方面数据显示，全国碳市场扩容后，所纳入的碳排放量与重点排放单位在各地区之间的分布特征大体相似。

  注：（1）西藏、中国香港、中国澳门和中国台湾数据可得性较差，故不纳入数据展示。（2）碳排放总量及碳排放强度最新数据可得年份为2022年。（3）煤炭消费量、石油消费量、非化石能源消费占比最新数据可得年份为2023年。（4）每个指标的“地区/全国”一列表明各地区的该指标数值相对于全国数值的比例。

  资料来源：Wind，中国能源统计年鉴，全国碳市场信息网，CEADs，中金公司研究部

  注：（1）西藏、中国香港、中国澳门和中国台湾数据可得性较差，故不纳入数据展示。（2）能耗强度同比变化最新数据可得年份为2023年。（3）用电量中清洁能源发电占比最新数据可得年份为2022年。（4）已纳入碳市场的行业碳排放数据最新可得年份为2022年；重点单位个数数据取2025年度，数据收集截至2026/5/15。（5）森林蓄积量数据最新可得年份为2024年。6）每个指标的“地区/全国”一列表明各地区的该指标数值相对于全国数值的比例。

  资料来源：Wind，中国能源统计年鉴，全国碳市场信息网，CEADs，中金公司研究部

  为了理解《考核办法》对省级地区碳排放情况的可能影响，我们将通过探究省级地区碳排放的驱动机制，来分析考核指标与碳排放驱动因素之间的关联。

  Ang, B.W.曾在2004年的研究中论证了对数平均迪氏指数法（LMDI）作为能源政策研究工具的优势，使用LMDI可识别能源强度、能源结构、产业体系等因素对能源消费碳排放的贡献度，推动了能源碳排放研究从定性描述走向精细量化的发展过程[11]。在后续研究中，能源消费碳排放驱动机制可进一步分解为人口规模、经济规模、产业体系、能源强度、能源结构和碳排放系数等多因素效应。以上框架为我们对国内省级地区碳排放变化趋势做实证研究提供了思路。

  同时，我们将《考核办法》中的指标体系进行分类，以体现中央考核地方政府双碳工作的多个重点领域，分别为：

  ► 能源消费，包括煤炭、石油消费总量，非化石能源消费占比，能耗强度降低，新增用电量中清洁能源发电占比等指标；

  ► 行业降碳转型，包括规模以上工业公司能耗与碳排强度降低、两高项目碳排置换及节能降碳审查情况、全国碳排放权交易市场覆盖行业的碳排放控制目标等指标；

  ► 公共领域降碳约束，包括城乡建设、交通运输绿色低碳转型，公共机构碳排放强度降低等指标；

  通过分析双碳考核指标对能源消费碳排放影响因素的作用机制，我们大家都认为双碳考核体系主要是通过产业体系、能源强度、能源结构和碳排放系数四项相关因素的“负向抑制”影响发挥作用。具体而言——（一）碳排放能力控制类指标直接作用于碳排放系数效应，通过设定碳排放总量上限和强度下降，推动单位能耗碳排放下降，实现能源清洁化；（二）能源消费类指标则同时约束能源强度效应和能源结构效应，既通过能耗强度降低目标推动能效提升，又通过煤炭、石油消费总量控制和非化石能源占比要求优化能源品种结构；（三）行业降碳转型类指标聚焦第二产业，以规上工业公司能耗与碳排强度降低、两高项目碳排置换及碳市场覆盖等手段，同步约束产业体系效应、能源强度效应和碳排放系数效应，实现工业生产端的系统性减排；（四）公共领域绿色转型类指标则针对第三产业，通过城乡建设、交通运输的低碳转型和公共机构能效提升约束产业体系效应，同时以电气化替代推动能源结构效应向清洁化方向优化；（五）森林蓄积量增长通过增强碳汇效应降低净碳排放，超出六因素分解框架范围。

  另外，虽然双碳考核指标中不涉及对人口规模和经济发展效应的直接影响，不过以上两项均为“十五五”规划纲要中的重要工作内容，意味着碳达峰目标的实现需要综合协调经济、人口和外因的影响。

  我们使用对数平均迪氏指数法（LMDI）[12]和K-means聚类分析[13]，基于六因素分解模型将能源消费碳排放的变化分解为人口规模效应、经济发展效应、产业体系效应、能源强度效应、能源结构效应和碳排放系数效应六个维度，量化各因素的贡献度和方向（正向驱动或负向抑制），结合K-means聚类算法对地区碳排放驱动模式进行类型化识别。

  LMDI法以扩展的Kaya恒等式为基础，设定总产出由三次产业构成（用i表示第一/第二/第三产业），能源消费主要关注煤炭、石油、天然气等主要能源品种（用j表示不同能源品种），可以将碳排放总量（C）表达式写为：

  其中P为人口规模（用字母P表示）、GDP/P为经济发展（用字母A表示）、GDPi/GDP为产业体系（用字母S表示）、Ei/GDPi为能源强度（用字母I表示）、Eij/Ei为能源结构（用字母M表示）、Cij/Eij（用字母F表示）为不同能源品种的碳排放系数。设定基期和报告期的碳排放总量分别为C⁰和Cᵀ，则总变化ΔC=Cᵀ-C⁰可完全分解为六个因素的贡献之和。即：

  基于数据可得性，我们利用2010-2022年中国30个省级行政区（不含西藏、中国香港、中国澳门和中国台湾）的面板数据来进行研究（对个别缺失年份的数据采用线性插值法补齐）。数据内容和信息源自如下：

  ► 能源消费数据：（1）各省份分品种（煤、油品、天然气等）能源消费量的实物量和标准量数据；（2）各省份能源消费总量和分产业能源消费量。信息源自为《中国能源统计年鉴》（2011-2023年各期）以及各省统计年鉴。

  ► 经济与社会数据：（1）各省份GDP（按当年价和2000年不变价计算）；（2）各省份三次产业增加值（按当年价和2000年不变价计算）；（3）年末非流动人口数据。信息源自为《中国统计年鉴》（2011-2023年各期）和各省统计年鉴。

  ► 碳排放核算数据：各能源品种的碳排放系数采用《2006年IPCC国家温室气体清单指南》[14]推荐的缺省排放因子。

  我们使用LMDI加法分解形式计算了六因素对碳排放变化量在全国层面的贡献度，发现2010至2022年间六因素对30个省级地区碳排放变化影响的效果呈分化现象——经济发展效应是历年唯一持续正向驱动碳排放增长的因素，能源强度效应是唯一持续负向抑制因素；人口规模效应、产业体系效应、能源结构效应和碳排放系数效应在不同时期驱动机制存在差异。

  这一分化格局与各阶段的环境绩效政策重心的变化高度吻合。能源强度效应作为最显著的抑制碳排放增长因素之一，其表现或与“能耗强度降低”作为约束性指标贯穿此前三个五年规划相关。近十年内能源强度管控已在全国范围内形成刚性约束，是环境绩效体系中较为成熟的应用指标。产业体系效应2014年前后出现转折点，对应该时间点前后全国第三产业占比超过第二产业的现象。不过总体而言，产业体系效应影响不及其他因素突出，说明此前考核体系对存量产业体系的调控力度相对有限。我们预期，新考核体系中的“规上工业公司能耗与碳排强度降低”、“两高项目碳排置换及节能降碳审查”与“全国碳市场覆盖行业的碳排放控制目标”等指标或能加强对第二产业的结构性调控，而“交通运输绿色低碳转型”、“公共机构碳排放强度降低”等指标或能同步促进第三产业的能源效率提升。

  注：红色单元格表示该效应在对应年份中为正向驱动作用，红色越深代表正向驱动作用越突出；灰色单元格表示该效应在对应年份中为负向抑制作用，灰色越深代表负向抑制作用越突出

  资料来源：CEADs，Wind，中国能源统计年鉴，中国统计年鉴，中金公司研究部

  我们LMDI-I加法分解形式和K-means聚类算法对30个省级行政区进行无监督分类，结果显示K=5聚类方案（将30个省份划分为5个类别），覆盖面较广且各类别样本量相对均衡稳健度较高。因此我们以K=5的聚类效果来分析省级碳排放驱动模式的类型特征。

  ► C0组别（综合发展型）：以四川、安徽、江西等为代表。其特点为经济发展效应中等，能源强度效应压制效果显著，产业与能源结构效应温和，多为中西部工业化中期省份，经济较快增长同时推进节能转型。

  ► C1组别（强经济与高碳排型）：以山东、广东、江苏、河南为代表，均是人口、经济和碳排放大省。其特点为经济发展效应强，人口规模正向效应显著，能源强度抑制作用突出。

  ► C2组别（碳排缓增长均衡型）：以北京、上海、浙江、海南为代表。其特点为经济发展驱动效应温和，其他多因素效应作用均衡。该组别内部异质性较大。

  ► C3组别（老工业基地型）：以吉林、山西、辽宁、黑龙江为代表。碳排放增量偏低甚至下降的原因主要为经济增长动力不足与人口流失。

  ► C4组别（河北单独成类）：河北省碳排放驱动机制独特，数据显示该省经济发展驱动效应、能源强度抑制效应和产业结构抑制效应均处于较高水平，或与其钢铁产业重镇定位及去产能政策相关。

  注：红色单元格表示该效应在对应省份中为正向驱动作用，红色越深代表正向驱动作用越突出；灰色单元格表示该效应在对应省份中为负向抑制作用，灰色越深代表负向抑制作用越突出

  资料来源：CEADs，Wind，中国能源统计年鉴，中国统计年鉴，各省统计年鉴，中金公司研究部

  从《考核办法》的视角进行审视，考核指标体系对五个省份组别的作用路径或存在差异。（一）C0组别（综合发展型）以四川、安徽、江西等中西部工业化中期省份为代表，其经济发展效应中等、能源强度抑制效果非常明显的特征，与“能耗强度降低”这一约束性指标的适配度较高——通过规模以上工业企业能效提升和新增项目节能审查或可实现较大幅度的能源强度效应抑制。同时，“非化石能源消费占比”指标对水电资源丰富的四川等省份具有天然优势，能源结构效应的优化成本相对较低。（二）C1组（强经济与高碳排型）包含山东、广东、江苏、河南四大省份。我们认为能耗强度、规上工业能耗与碳排放强度等多指标或对其工业形成规模化减排约束。而且该组别内的省份具有一定财政与技术优势，使得考核指标中的各项约束性目标具备落地的经济条件。（三）C2组别（碳排缓增长均衡型）包括了较多省份，组内异质性较大。对于C2组别而言，这些省份的经济发展驱动效应温和、多因素效应均衡，部分考核指标具备从“外部约束”内化为“发展动力”的基础。公共领域降碳约束类指标，例如城乡建设绿色低碳转型、交通运输绿色低碳转型等建设要求或可进一步成为省级地区节能降碳工作的新思路，并有望成为展示地方治理能力的窗口。（四）C3组别（老工业基地型）省份碳排放增量偏低甚至下降，但主要归因于经济稳步的增长动力不足或人口流失，属于被动减排现象。我们认为，强度控制和结构优化指标的应用应与经济促进政策和人口政策进行协同，寻找区域可持续发展的综合方案。（五）C4组别是河北单独成类，同时受多重考核指标影响。作为全国钢铁产业重镇，钢铁业同时面临碳排放总量、规上工业能耗强度和单位工业增加值能耗多重约束。

  资料来源：CEADs，Wind，中国能源统计年鉴，中国统计年鉴，各省统计年鉴，中金公司研究部

  对比过往同类文件，此次《意见》反映了我国绿色发展工作中心的转变。对比《2024-2025年节能降碳行动方案》[15]，此次《意见》有两大不同。一方面，工作要求由“量化考核”转向“质量引领”，高质量发展要求进一步深化，引导政府与行业由“指标驱动发展”转向“扎实切实发展”，体现可持续发展理念。另一方面，此次《意见》弱化对具体行业的节能降碳要求，转而以园区为切入点，以更微观的抓手来推进工作，体现绿色发展关注点进一步下沉，从针对整体行业的粗放型约束细化至对具体园区的精细化管理，节能降碳工作有望进一步做实做深。

  节能降碳工作需与能源安全、产业升级协同。能源方面，处理好节能降碳和能源安全的关系，科学调控能源消费总量，严格控制化石能源消费，推动煤炭消费和石油消费逐步达峰；大力发展非化石能源和新型储能，加快建设新型电力系统，创新发展绿电直连、智能微电网等业态，促进绿色电力消纳。产业升级方面，发展“以绿制绿”。加强节能降碳与产业规划、产能调控等政策衔接协同，持续降低产业对能源的依赖；大力推广节能低碳、清洁生产技术装备和产品；有力有效管控高耗能高排放项目，依法有序推进落后低效产能和工艺设备出清，协同化解重点产业结构性矛盾；推进零碳园区建设，发展以绿色能源制造绿色产品的“以绿制绿”模式。

  煤炭、石油作为我国能源消费与工业生产领域的核心能源品种，其消费规模与经济生产活动深度挂钩。因此，加快建设新型能源体系、持续提升我国能源自给率是调节处理节能降碳和能源安全两者平衡关系的重要抓手。我国能源自给率经历了持续下降后回升的过程：2010年至2016年，伴随工业化提速，油气进口规模快速扩大，我国能源自给率回落至79.4%，暴露了传统化石能源主导的消费模式对能源系统的压力；2017年至2020年，通过强化国内能源供给保障、加快清洁能源布局，自给率稳定在80%左右，为后续转型奠定了基础；2021年以来，随着煤炭兜底保障强化、油气增储上产推进与可再生能源替代提速，自给率稳步回升，2025年增至84%以上[16]。根据中国煤炭工业协会的研究，2023年全国煤炭国内自给率保持在92%以上[17]；《2024年国内外油气行业发展报告》显示2024年我国石油外采率为71.9%，同比有所下降[18]。

  注：1.2023年与2024年能源自给率数据通过计算全国国民经济和社会发展统计公报中的一次能源生产量占能源消费总量的比例而得。2.其余年份的能源自给率来自中国能源统计年鉴，部分年份数据经过修正，取最新统计年鉴的披露值。3. 2025年数据引用中国石油集团经济技术研究院发布的《2025国内外油气行业发展报告》《全球能源安全报告（2025）》结论

  资料来源：中国能源统计年鉴，2023年全国国民经济和社会发展统计公报，2024年全国国民经济和社会发展统计公报，中国石油集团经济技术研究院，中金公司研究部

  以上趋势体现了我国能源安全保障能力的提升，也与煤炭、石油消费向达峰推进的过程同步。碳达峰时期，我国能源结构或将迎来新一轮的深度调整。《意见》明确提出“十五五”时期，推动煤炭和石油消费达峰。2025年，化石能源消费虽然总量仍在增长，但增速已经放缓。根据新华社报告，煤炭消费量预计在2027年前后达峰并进入平台期，其中电力、化工行业用煤将继续增长，而钢铁、建材、民生等用煤则稳中有降。我国“燃料”属性的成品油消费量已率先达峰，“原料”属性的化工用油仍呈现增长态势，预计石油消费总量将在2026年前后达峰[19]。

  我国能源需求仍在增长，新能源将成为满足增量需求的主力。《意见》明确指出“大力发展非化石能源和新型储能，加快建设新型电力系统”，这与首次被作为约束性指标放入“十五五”规划的非化石能源占比目标一脉相承。2025年，我国风光累计装机18.4亿千瓦，非化石能源占比已经达到21.7%，目标到2030年非化石能源消费比重提高到25%左右[20]。我们按照国家能源局每年新增2亿千瓦风光装机的增速节奏测算[21]，非化石能源占比年均至少提高一个百分点，到2030年非化石能源占比目标能够实现或者可以超预期完成。

  此过程中，通过优化能源结构、控制化石能源消费增量，实现以国内生产为供给主体、强化新能源替代的能源体系，推动能源转型与安全保障的协同发展。《工作意见》结合生产活动的实际需求，提出通过优化工业结构、实施高耗能行业节能降碳改造、淘汰落后低效产能、扩大清洁能源替代等方式，合理管控工业领域煤、油消费增量，逐步降低工业生产对化石能源的依赖。在实现煤炭、石油消费达峰的同时保障工业经济平稳运行、产业持续升级，最终实现能源消费、工业发展与碳减排目标的统一。

  在国家统筹、省级落实框架下，我们认为可再生能源资源禀赋较好的省份后续或将承担更多非化石能源开发任务，提升国家整体能源自给率，同时通过跨省电力输送等机制向其他地区供能，实现可再生能源的资源再分配。

  注：可再生能源主要包括太阳能、风能、水能、生物能、地热能和海洋能等，非化石能源主要包括可再生能源和核能

  国家层面首提碳排放置换方案，可活跃跨地区、跨行业资源调配。本次《意见》的亮点之一为明确“两高”工业项目在新（改、扩）建时需制定碳排放等量或减量置换方案，并将落实情况作为碳排放评价的重要内容。碳排放置换并非首创，而是我国以资源置换管控项目审批、促进产业升级思路的延续：2009年产能置换概念首次提出，随后煤炭消费减量替代纳入政策，2021年确立能耗等量或减量替代制度，直至如今引入碳排放等量或减量置换，这一过程中，置换制度与产业政策相互配合，有效发挥调节作用，助力实现产业转型和升级的战略目标。我们认为，碳排放置换方案以碳排放为介质，可实现产能资源跨行业、跨地区流转再配置，既能衔接产业高质量发展与低碳转型，缓解单一产能调控的短期冲击，也能助力地方政府优化产业布局，压减低效高耗能产能，为战略性新兴产业发展腾出空间。

  而《考核方案》构建的新型环保绩效体系，进一步凸显了环境要素跨省流转的价值。跨区域、跨行业资源配置本身就是双碳政策的重要支撑，核心依托碳排放置换机制与全国统一要素市场，可通过全国碳市场、绿电绿证交易、省间电力现货交易等，搭建高效流转格局。例如西部清洁能源省份可通过电力外送、碳减排量转让实现资源变现，东部减排压力较大地区可通过购买绿电、参与碳交易优化碳平衡，减少区域无序竞争，提升全国整体减排效率。我们以《山东省“两高”建设项目碳排放减量替代办法》为例，简要分析碳排放置换如何落地。2022年4月，山东省生态环境厅、发展改革委联合印发《山东省高耗能高排放建设项目碳排放减量替代办法（试行）》[22]，山东成为当时全国唯一一个出台碳排放减量相关专项替代办法的省份。试行办法实施期间，通过关停淘汰落后“两高”项目，为50余个新建“两高”项目提供碳排放要素保障的同时，共减少碳排放量400余万吨[23]。2024年7月，山东省基于试行办法两年实施结果对政策做优化修订，发布了《山东省“两高”建设项目碳排放减量替代办法》（简称《替代办法》），自2024年9月起施行[24]。《替代办法》对碳排放替代比例、替代来源、替代方案等均做出具体要求[25]。在新修订的替代办法下，截至2024年年底，全省累计审核100个“两高”建设项目，通过减量替代减少碳排放约1000万吨[26]。

  ► 碳排放替代量略大于新建项目排放量。《替代办法》明确，碳排放减量替代的使用范围为山东省行政区域内新建（含改扩建和技术改造）的两高项目，仅适用于二氧化碳，碳排放替代量为新建“两高”项目的1.1倍。

  ► 碳排放替代来源多样。《替代办法》明确，碳排放替代来源包括关停、转产减少的碳排放量，淘汰落后过剩产能、节能技改减少的碳排放量，清洁能源替代减少的碳排放量，CCUS等减排项目减少的碳排放量等。而针对关停、转产、淘汰落后产能等替代源，原则上需为“两高”行业规模以上企业2021年1月1日后形成的碳排放削减量。《替代办法》同步规定替代源核算方法。

  ► 减量替代方案要求清晰。《替代办法》明确，替代方案需包括建设单位基本情况、项目基本情况、建设方案及用能情况、碳排放情况、替代源落实情况、结论建议、附件等七部分。

  ► 此外，《替代办法》同时指出将碳排放减量替代纳入环境影响评价管理，并支持减量替代的“预支”，即碳排放指标可从拟实施的替代源削减量中预支，碳排放削减量应当于建设项目投产前全部完成。

  资料来源：中央办公厅，国务院办公厅，工信部，发改委，生态环境部，中金公司研究部

  精准调控，定向让利，激励企业推进绿色低碳生产。《意见》在电价调控及财政手段方面定向利好低碳生产活动。电价方面，《意见》提出，要在综合考虑能耗、环保绩效水平的基础上研究完善工业重点领域差别化电价政策。我们认为，能效水平较高、环保绩效优秀的工业企业或将因此获得电价优惠政策。财政方面，《意见》提出，要深入实施节能产品政府强制采购和优先采购制度，鼓励各类主体提高节能产品采购标准和比重，落实好有利于节能降碳的税收优惠政策。两项政策若能顺利推行，将有效加快企业节能降碳工作的价值兑现进程，提高节能降碳对于企业的财务及战略重要性，形成自下而上的自发性减碳动力。

  行业节能降碳工作体现整合性、协同性以及“以点带面”的特征。《意见》在提及“强化工业节能降碳”时，除提出要全面提升钢铁、有色等重点行业能效水平外，着重提及园区对于推动工业节能降碳的工作要求。对于一般工业园区，要深化工业园区节能降碳，推动供热、制冷等基础设施共建共享，加强企业间能量交换与梯级利用，支持钢化联产、炼化集成等跨行业耦合提效。对于绿色类型园区，要推进零碳园区建设，开展生态工业园区建设，推进园区能源系统整体优化和资源集约节约循环利用。

  对数字基础设施节能降碳的重视程度上升。除行业节能降碳外，《意见》在重点领域节能减碳工作中，首次将数字基础设施节能降碳任务提升到与建筑、交通、公共机构并列的重点工作。AI高速发展及其提高工业生产效率的巨大潜力，使得数据中心等数字基础设施规模持续扩大，其能源消耗量及碳排放量的规模也不容小觑。《意见》对数字基础设施节能降碳工作的重视可一定程度上预防或减缓未来潜在的发展矛盾。《意见》指出，要推进算力、通信基站和机房等基础设施节能降碳改造，推动设备设计及运行优化升级，持续提高单位算力能效和单位信息流量能效，严格电能利用效率等能效指标准入管理，提高可再生能源消费和余热资源回收利用水平，支持发展绿色低碳、集约循环的算力设施。

  结合近期地缘冲突来看我国煤炭、石油达峰进程以及新能源发展，其本质上是一场能源安全与双碳目标之间的均衡博弈。总体来看，中东冲突作为典型的供给侧冲击，正在影响我国能源消费结构。我们认为，短期来看，面对“量缩价涨”的外部能源冲击，稳定国内能源消费依靠的是战略储备与长协机制；中长期看，此次危机反而可能加速能源转型的进程：一方面，倒逼国内工业企业通过技术升级承接更多国外需求；另一方面，刺激新能源发展进程加快，对新能源电站和新能源车等注入新的拉动力。

  首先，冲突不仅直接影响到我国原油进口，还通过价格传导至下游的石油化工品需求。2025年我国石油对外依赖度达72.7%，其中33%的原油是从中东进口[27]。冲突以来，我国自海湾六国进口原油显著下降。尽管我国进口来源已趋于多元化，短期内的供应缺口与价格传导已然形成。油价的上升进一步传导至中下游，影响到工业生产和居民消费。

  第二，煤炭“压舱石”地位凸显，煤化工迎来需求侧利好。我国煤炭当石油、天然气“量减价增”之时，煤炭的安全性和经济性优势显现。这主要体现在煤化工的替代效应上：当国际油价高于80美元/桶时，煤-油价差拉大，煤制烯烃、煤制油等路线]。由于国际化工品需求拉动，3月份煤化工开工率显著上行，直接带动了化工用煤。据统计，今年3月份国内煤制甲醇开工率达到91.65%（以煤制甲醇为主），处于历史高位[29]。

  第三，冲突之下，我国新能源的快速发展体现了其“安全韧性”。本次危机再度让各国审视自身能源结构的脆弱性，出于能源安全的诉求，海外市场对中国“新三样”产品的进口需求显著提升。海关总署最新发布的2026年一季度多个方面数据显示，电动汽车、锂电池、风力发电机组及其零件等绿色产品出口分别增长77.5%、50.4%和45.2%[30]。同时，对我国而言，伴随着高比例新能源电力系统整体特征发生改变，新能源的消纳问题成为了关注的重点。我们大家都认为，这将倒逼我国加快建设新型电力系统的步伐。一方面，智能电网建设正在提速。未来五年国家电网将投入超4万亿用于配电网、超高压等基础设施建设，用于保障风光大基地的电力运输[31]；另一方面，为满足更多的灵活性要求，新型储能建设首次提到新高度。2025年，我国新型储能装机已经达到136GW，同比增长84%[32]。因此，我们大家都认为，“十五五”对于电网设施和储能设施的需求将进入快速增长阶段。

  从消费端来看，对于工业、建筑、交通、数字基础设施、公共机构等领域的节能减碳要求提高，为绿色能源的后端消费创造了更多的场景。

  ► 工业领域：《意见》一脉相承“十五五”规划，强调拓展零碳园区、零碳工厂等绿电应用新场景。配合“十五五”推动氢能、绿色燃料等建设及落地的规划方案，园区类场景的零碳转型与之适配。我们预计，100个零碳园区的建设目标将为我国贡献约2.3亿吨减排，约占全国减碳量的15%[33]。

  ► 建筑领域：随着基础设施节能减碳改造工作推进、新建建筑绿色要求提升，绿色建材有望迎来发展机遇。

  ► 交运领域：电动（氢能）重型卡车的发展或将迎来新机会。配合三部委《关于开展氢能综合应用试点工作的通知》，将通过试点城市补贴的方式，降低终端用氢成本[34]，有助于促进解决氢能重卡的经济性问题。

  ► 数字基础设施：在电算协同大背景下，高耗电的数据中心将成为拓宽绿电消纳的新场景。

  钢铁、石化化工、建材、有色作为四大高碳排部门，占全社会碳排放的50%左右[35]。“十五五”规划提出，高耗能行业要实现“节能量1.5亿吨标准煤以上，减少二氧化碳排放约4亿吨”的目标[36]。那么，政策如何约束高耗能行业降低碳排放？我们认为，以供给侧的产业政策为主，以需求侧的碳市场为辅。

  在供给侧，产业政策将为高耗能制造业持续降碳做出重要贡献。之前，国家针对高耗能产业出台过一系列的产能置换政策。而此次《意见》和《考核办法》都提到了“新（改、扩）建‘两高’工业项目实施碳排放等量或减量置换方案”。主要区别在于：第一，覆盖范围变广。产能置换政策只针对特定行业发布，如钢铁、水泥和平板玻璃等。而碳排放置换方案针对“两高（高耗能、高排放）”项目[37]，覆盖范围更广。第二，减碳方法更加多元。产能置换只能依靠关停旧产能，而碳排放置换可以通过多种方式实现减碳。以山东省为例，作为全国首个出台碳排放减量替代办法的省份，碳排放替代源主要包括：企业关停转产、淘汰落后产能及节能技改、清洁能源替代、CCUS等温室气体减排项目、其他减排途径等五类[38]。不仅可以以约束产能的方式减排，还可以鼓励企业进行节能改造和清洁替代。

  在需求侧，加快将高耗能行业纳入碳市场以提高化石能源使用成本。当前，全国碳市场已经纳入电力、钢铁、水泥、电解铝，覆盖排放占比60%。2025年8月，中央办公厅、国务院办公厅《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》[39]明白准确地提出，“到2027年，全国碳市场基本覆盖工业领域主要排放行业”。我们预计，到“十五五”末，碳市场有望覆盖全国80%的碳排放。

  注：根据《全国碳市场发展报告（2025）》，2023年度缺口总量占应清缴总量的0.55%。假设按照每年0.5%的扩大速度，到2030年碳市场配额缺口占应清缴总量的3%

  资料来源：中央办公厅，国务院办公厅，新华网，CEADs，中金公司研究部，中金研究院

  [33]参考中金研究院发布的报告《迈向碳达峰的“十五五“：挑战、行动和投融资》

  [35]参考中金研究院发布的报告《迈向碳达峰的“十五五“：挑战、行动和投融资》

  [37]2021年，生态环境部发布《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》，指出“两高”项目暂按煤电、石化、化工、钢铁、有色金属冶炼、建材等六个行业类别统计，后续对“两高”范围国家如有明确规定的，从其规定。

  本文摘自：2026年5月16日已经发布的《碳排放双控专题（一）：节能降碳工作意见与考核办法齐落地，聚焦碳达峰目标》

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